【中国经济周刊】城镇居民养老保险：如何覆盖最后的盲点

　　在北京朝阳区一间不足10平米的砖瓦房里住着两位老人，61岁的胡大爷，63岁的梁大妈，他们无儿无女，早年下岗脱离工作单位后以打零工为生，唯一的保障是每人每月可以领取低保金480元，可是面对越来越高昂的房租、生活花费和医疗费，老两口生活得非常艰辛，晚景凄凉。

　　“我们没有工作单位，不能参加城镇职工养老保险。我们又是城镇户口，不能参加新型农村社会养老保险。”胡大爷认为，他们是社会保障的“夹心层”、“两不管”。“养老，养老，我们老了，可是没人养我们。”

　　像胡大爷和梁大妈这样无法得到养老保险的人在我国有2亿～3亿。目前，我国的居民户籍分为农村户口和城镇户口，所有拥有农村户口的居民都可以参加新型农村养老保险，拥有城镇户口的居民按照有无固定的工作单位和稳定收入划分为城镇职工和城镇居民，所有城镇职工都可以通过工作单位参加养老保险，如国家公务员退休制度、事业单位人员基本养老保险制度和企业职工(包括灵活就业人员、个体工商户、自由职业者等)基本养老保险制度，而城镇居民则成为我国基本养老制度的最后一项空白，在养老保险全覆盖的推进过程中，他们被称作“最后的盲点”。

　　首都经济贸易大学劳动经济学院劳动与社会保障系主任吕学静教授表示，与城镇职工和农村居民相比，城镇居民这个群体居住分散、流动性强，没有集中的组织单位，所以成为了管理上的难点。而城镇居民又迫切需要养老保险制度的保障，他们大多无固定职业、无稳定收入，由年龄较大的原老住户、残疾人、劳改或刑满释放后无工作人员等组成，在养老方面急需社会的关注和帮助。

　　令人欣慰的是，4月20日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署2011年深化经济体制改革重点工作，其中明确提出：“城镇无收入居民养老保险试点工作从7月1日起实施。”

　　这项制度暂时被命名为城镇居民养老保险制度。最新的进展是，城镇居民养老保险制度的雏形正在逐步勾勒，专家组的成员通过对地方试点的考察和研究开始制定符合全国推广的样本。

　　这意味着，我国基本养老保险制度将完成最后的拾遗补阙，从此，“老无所依”将成为历史，在“全覆盖”的目标下不再有死角。

　　事实上，各级地方政府已经率先开始了尝试。

　　最早行动的是重庆。去年9月，重庆就开始在15个区县试点城乡居民养老保险制度，他们将城镇居民和未参加新型农村社会养老保险的农村居民合并起来，最大程度地扩大了参保范围，推行重庆地区养老保险制度全覆盖。截至目前，重庆市40个区县参保人数突破1000万，其中老年参保人员达到340万人，预计今年年底，全市城乡居民社会养老保险综合参保率可达到80%。

　　“重庆模式”已经作为成绩卓著的成功典范列为专家的重点研究范围，“重庆模式”将更多人纳入养老保险制度中来，体现了“查漏补缺”的基本原则，是推行养老保险制度社会全覆盖的代表性范例。

　　同期，昆明市召开听证会，拿出了《昆明市城镇居民养老保险试行办法(草案)》听取社会各界的意见和建议。

　　“昆明模式”最大的特色在于体现了“公平原则”，昆明制定了与当地人均可支配收入相匹配的统一缴费方法：无论收入高低都缴纳同样的费用，享有同样的保障。同时，昆明还以“低门槛”的方式将更多低收入人群纳入养老保险体系中来，体现了“保障”和“惠民”的原则。今年6月，其正式方案将颁布实施。

　　今年4月，西安市召开《城镇居民社会养老保险试点实施办法》启动大会，决定于7月1日前启动城镇居民养老保险试点工作。

　　“西安模式”在借鉴的基础上形成了更加完善和多样化的养老保险制度，尤其是在缴费方式上采取了“梯次原则”：分七个缴费标准让参保人员自由选择，多缴多得。同时，将政府补贴纳入统筹，减轻参保负担。

　　参考这三个地区的政策异同和试验成效，专家们开始讨论适宜全国普及的城镇居民养老保险设计方案。

　　嘉宾

　　马淑华

　　中国社会保险研究中心副主任

　　霍肖桦

　　中投顾问金融行业研究员

　　吕学静

　　首都经济贸易大学劳动经济

　　学院劳动与社会保障系主任

　　马正其

　　重庆市委常委、常务副市长

　　在参保资格上应不应该限制非农户籍？

　　在参保资格上，各试点城市对参保范围的界定各有不同。

　　西安的政策是“具有西安市非农业户籍，年满16周岁(不含在校学生)并未参加任何形式的现有社会保险制度的城镇居民”。

　　昆明则规定为“昆明市行政区域内具有本市户籍且年满18周岁(全日制学校在校生除外)并未参加任何形式的社会养老保险的城镇居民，目标人群主要锁定收入较低、年龄偏大且无任何社会保险而按现行政策已经不能参加城镇职工养老保险的人员”。

　　重庆的规定是把“全体农村居民、城镇灵活就业人员以及城镇年满16周岁以上没有享受基本养老保险待遇或者退休待遇人员在内的城乡居民”全部纳入了参保的范围。

　　那么，针对全国性的城镇居民养老保险而言，在参保资格上应不应该有户籍限制？

　　吕学静：城镇居民养老保险是介于新型农村社会养老保险和城镇职工养老保险之间的一种养老制度，对应的人群也应该是有所区别的，其关键字就是“城镇”和“居民”。所以户口就是“城镇”和“农村”之间的界限，有无工作单位是“居民”和“职工”之间的界限，这是参保人群划分的基本原理。城镇居民养老保险的目标人群是“城镇居民”，所以是以城镇居民的需求为出发点设计养老保险制度，所以非农户口是确定参保身份的一个重要指标。

　　城镇居民的生活成本非常高，所以与新型农村社会养老保险相比，它应该有较高的缴费和受益标准，因此，城镇老年居民养老保险的标准应高于城镇最低生活保障标准和新型农村社会养老保险标准。反之，与城镇职工相比，城镇居民没有稳定的工作单位，在社会贡献和价值创造上难以计量，所以应比城镇职工养老保险略低。

　　马淑华：我赞同昆明的参保范围设计。“本市户口”的意义在于现阶段的养老保险需要地方财政的强大支持，贫困省份地方财政有可能难以维持城镇养老保险的补贴费用和支出基础养老金费用，因此要严格参保范围。

　　另外，城镇居民养老保险的环节包括参保资格界定、确认个人缴费比例和政府补贴比例，各地的补贴政策不同、参保方式不同、受益方式也不同，如果跨区域投保或多区域重复投保的话，会造成养老保险体系的混乱。

　　但是不应该要求“城镇户口”。因为城镇居民养老保险的实施原则是“拾遗补阙”——将没有养老保险的人纳入保险范围，达成社会养老保险制度全覆盖。

　　以重庆为例，在1982年到2008年间，重庆因大中型水利水电工程及各类建设造成大批农民失地，这些农民多成为流动性人口，如农民工，所以参加新型农村社会养老保险的比例很低，他们又没有完成转换为非农户口的审批手续，这就是大批的“征(占)地人员”和“转户人员”，他们的养老保险怎么办？所以，重庆颁布了《关于我市农村居民转为城镇居民参加基本养老保险有关问题的处理意见》，将这些人员并入到城镇居民的群体中，参加最后一轮的养老保险。

　　霍肖桦：我比较赞成重庆的参保标准，能起到“揽尾”的作用。关于参保资格可以先通过地方政府进行普查，然后由当地社保局给出统一的标准，在保障无遗漏人群的前提下，进行全面覆盖。但是，“全覆盖”的难处在于既要保证不出现死角，并对困难家庭有特殊照顾，还要保证不交叉重叠，不出现重复投保。

　　马正其：?重庆二元经济结构很突出，主城一圈发展很好，两翼贫穷一点，所以用城市比较好的资源带动农村的发展资源。我市就以“广覆盖”为原则实行城乡统筹，让标准低一点，覆盖广一点，也就是说包括农民在16周岁以上的，包括城镇里面凡是没有参加其他职工养老保险、征地农转非养老保险或者农民工养老保险之外的都可以参加我们这个城镇居民养老保险。

　　受益年龄如何规定？

　　西安对受益年龄的规定为“参保人员年满60周岁，才可享受养老保险待遇”。

　　昆明对此规定“到达退休年龄(男60周岁、女55周岁)时可按月领取养老金”。

　　重庆则要求“男年满60周岁、女年满55周岁以上的人员，按上述缴费标准完清基本养老保险费后，按月领取养老待遇”。

　　受益年龄应该以男60周岁、女55周岁为准还是以统一60周岁为准呢？

　　马淑华：我国老年人权益保障法第二条规定：“本法所称老年人是指60周岁以上的公民。”所以，养老保险的受益年龄应是60周岁以上的公民。

　　我国法定的退休年龄为女性55周岁，男性60周岁，为了与退休年龄相衔接，城镇职工养老保险就是按照这两个年龄段领取。但我认为，城镇居民养老保险不存在与退休年龄的衔接问题，所以不必以此为依据。

　　按照我国新型农村社会养老保险的相关规定，中国农民60周岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。从性质上来看，城镇居民养老保险也是属于国家普惠性质的，所以应该与新型农村社会养老保险相一致。

　　此外，将女性的受益年龄制定为60周岁，推迟受益年龄5年，可以大大减少中央和地方的财政负担。初步估计，按照1000万女性参保人来算，中央和地方政府的各级补贴至少可以减少500万。地方政府财力不足是影响养老保险制度推广成效最重要的原因，尤其是欠发达的省份，由于财政负担过重，地方政府对于推行养老保险制度表现得很消极，这会影响绝大部分人的利益，如何符合现实是最重要的问题，而不是考虑如何才能实现利益最大化。

　　吕学静：养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。这里所说的“完全”，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的；所谓“基本”，指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是，法定的年龄界限(各国有不同的标准)才是切实可行的衡量标准。

　　目前，我国的企业职工法定退休年龄为：男职工60周岁；从事管理和科研工作的女职工55周岁；从事生产和工勤辅助工作的女职工50周岁，自由职业者、个体工商户女年满55周岁。

　　城镇居民比农村居民的生活成本更高，从“普惠”和“公平”的原则上来看，我认为城镇居民养老保险应该以城镇职工养老保险为参考。

　　妇女作为社会上的弱势群体，本来就需要得到更多的保障，而且，在城镇居民的群体构成中，女性占比又是远高于男性的，她们缺乏劳动技能和生存本领，是最需要社会保障的人群。五年的差异就会使很多城镇妇女放弃参保，将极大影响到城镇居民的参保比例，不利于全覆盖进程的推行。

　　缴费方式应遵循“公平原则”还是“梯次原则”？

　　城镇居民养老保险待遇一般由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，基础养老金计算公式有“公平原则”和“梯次原则”两种。

　　如昆明以“公平原则”为基础的计算公式为：基础养老金=昆明市上年度城镇居民月人均可支配收入×15%，另外，市、县(市)区政府补贴按比例纳入统筹。

　　西安和重庆则按照“梯次原则”规定固定档次的缴费标准，由参保人员每年度自主选择档次缴费，多缴多得。年缴费标准分为200元、400元、600元、800元、1000元、1500元、2000元七个档次，补贴标准为：按200元和400元标准缴费者，每人每年补贴60元；按600元标准缴费者，每人每年补贴80元；按800元标准缴费者，每人每年补贴90元；按1000元及以上标准缴费者，每人每年补贴100元。

　　个人账户养老金统一按自愿原则自由储存，计算公式则为：个人账户养老金=个人账户累计储存额÷计发月数。

　　霍肖桦：在缴费方式方面，全国推广按照“梯次原则”比较符合中国国情。但是在部分省市，缴费金额必须更低，才能起到应有的保障作用，因为很多人对缴纳保费的额度非常敏感，一旦定得过高，就会有很多人交不起，也不愿交保险费，而这些人群恰恰是最需要得到保障的，因地制宜、符合当地标准和实际才是最好的办法。

　　马淑华：我国的养老保险制度是逐步建立起来的，不同类型的人群是分批参保的，各自的缴费标准和领取标准不统一，甚至差距很大，众多养老保险类型在一个平台上运作，会引发不少矛盾和问题，这就是制度设计不合理。

　　我认为应该统一一种基本制度，分类不要太多，这样有利于资金的筹集使用，也有利于养老保障资金筹资体系的稳定化、规范化。

　　对于参保金额的调节，可以利用政府补贴这个杠杆，实行阶梯分布，对现有社会资金资源进行整合，还可以把分散在各部门的最低生活保障补贴、社会救济费等统一使用，实现城乡一体化的统筹，体现普惠的原则。

　　马正其：重庆养老保险制度的一大特点是“有弹性”，不搞“一刀切”，各个档次供老百姓自己选择。我们所有档次的养老保险都能够接转，假如今天我经济困难缴纳200元，明天觉得低了要缴800元也是可以的。只要把缴纳过的算清楚，把转变后的也算清楚，就可以自由地接转，很方便。