【中国房地产报】北京小城镇基金求解平台债困局

　　8月，由北京市政府、国开金融、首创及其他央企、民企、海外资金等共同出资设立的小城镇发展基金正式启动。日前，本报记者从北京市发展和改革委员会（简称北京市发改委）了解到，该基金是在北京市政府引导下设立的股权投资基金，总规模100亿元，投向北京市42个重点小城镇。

　　用股权基金的方式，探索解决小城镇建设的资金瓶颈问题，这在全国尚属首次。北京市发改委区县经济处处长肖辉利在接受本报专访时表示，小城镇发展基金也是一种融资平台，与旧有模式不同之处在于，采用基金的方式，既可以充分发挥政府投资的引导、放大作用，还可以为社会力量参与小城镇建设建立一种间接、集合式的良好投资渠道。

　　迅速膨胀的地方融资平台的安全性引发整个社会的高度关注，国家审计署公布的审计报告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达10.72万亿元，其中融资平台公司政府性债务余额4.97万亿元。面对地方经济发展所需的巨额资金以及融资中的债务风险，创新模式已成必然。北京推出的百亿小城镇基金计划正尝试在创新中避“危”寻“机”，北京试验能否走出一条稳健之路？本报对该计划进行了调查采访。

　　小城镇资金饥渴

　　北京顺义区李遂镇成为搭上北京市小城镇发展基金首班车的3个试点镇之一，李遂镇位于顺义区东南，潮白河东岸，是顺义区“一港、两河、三区、四镇”区域空间布局结构的重要组成部分。

　　李遂镇副镇长周靖慧在接受本报记者采访时表示，李遂镇中心区有房地产用地、商业用地、多功能用地、旅游用地、工业用地等多种类型的产业用地，未来的发展是园区经济、旅游休闲、商务会议和特色金融齐头并进。小城镇发展基金带来的不仅是资金流，通过政策集成，还将为李遂带来丰富的项目资源，加快李遂城乡一体化进程。

　　记者获悉，李遂镇已先后于2008年10月和2009年11月从北京市规委获批镇域总体规划和镇中心区控制性详细规划，规划面积40.2平方公里。“总规和控规的批复，为李遂镇高效使用基金提供了前提保障，规划面积4300亩的镇中心区将率先启动，进行整体开发。日前，包括国开金融、中信集团、绿城集团及中航国际在内的多家大型企业都在和李遂镇商洽合作开发事宜。”周靖慧说。

　　根据北京市小城镇发展基金规划，今后基金将主要投向特色产业培育和产业结构调整、基础设施和公共服务设施项目以及旧镇改造和新镇建设三大类。

　　周靖慧告诉记者，李遂镇要利用重点镇政策，争取市发改委专项资金支持，5年内吸引300亿元左右的资金来建设开发。该镇规划一部分产业用地，就是为了以后能有产业支撑，按照规划拟建包含金融产业综合后台服务中心、国际会议中心、旅游服务中心等功能为一体的综合项目。

　　但从小城镇基金的计划看，北京百亿小城镇基金将投向42个小镇，每个镇平均不到3亿元，李遂镇的300亿元设想如何实现？

　　肖辉利介绍，“十一五”期间，北京市政府对42个重点小城镇的固定资产投资为40亿元。通过设立发展基金，“十二五”期间仅靠基金一条渠道，就可募集到200亿元。基金投资范围以42个重点小城镇为主，兼顾有重大项目落地和发展潜力较大的一般乡镇，“十二五”期间力争实现每个郊区县都有一个基金合作镇。

　　“北京市小城镇发展基金按开放式基金市场化原则运作。小城镇建设采用投贷结合的方式保证资金来源，国开行金融公司是基金公司的出资代表，而国开行北京分行是小城镇发展基金的合作银行，按照1∶3的平均比例提供贷款。”肖辉利说。

　　四两拨千斤？

　　据了解，这42个重点小城镇2010年意向性投资项目达440个，涉及资金总额达2500亿元。然而，由于缺乏完善的引导机制和投融资渠道，社会资金供给与小城镇建设资金需求的对接仍不甚畅通。

　　正是在此背景下，北京市小城镇发展基金应运而生。

　　肖辉利认为，北京市小城镇发展基金是典型的市政府引导下设立的一种股权投资基金，将政府和市场有机结合起来，资金来源充足稳定。按市场化的规律去运作，但不完全走市场化路线。目前基金公司在紧张筹备之中，预计10月初会有最新的进展情况对外披露。

　　北京市小城镇发展基金募集将分两步走：“十二五”时期，完成首期规模50亿元，其中市政府将安排引导资金5亿元；实际可撬动资金规模200亿元，其中基金为50亿元，其他参股资金和银行信贷资金约为150亿元。“十三五”时期形成总体规模100亿元。

　　中国社会科学院金融研究所投融资研究中心研究员陈经伟表示，小城镇投资主体无非3类：社会机构投资快，但建设缺乏系统性；政府投资着眼长远，但资金量杯水车薪；而基金方式可以兼具两者特点，保证资金来源充足稳定，同时优质资源整合能力强，兼顾社会效益。

　　中投顾问投行部分析师文雨泽在接受记者采访时认为，采用股权基金的方式解决小城镇建设的资金瓶颈是有益的尝试，从股权架构来看，资金来源多样化，保证了资金总量的充足。但是当前建设小城镇的投资回报率并不明朗，加上项目开发周期长，政策的导向力度无法得到保证。

　　对上述疑虑，肖辉利解释，政府10%的出资比例只是想发挥“四两拨千斤”的作用。小城镇建设是整体开发，滚动式发展。政府要派董事和监事参与基金公司的经营和管理，在基金管理公司的投资决策委员会中，政府的代表具有一票否决权和表决权，为的就是确保基金所投的项目要合理，既有基金想做的事儿，也有政府想做的事儿。

　　“对于基金的收益，则是在政府引导下，达到合理的投资回报。由于参与的方式不同，给予基金合伙人分配的利益也不同。比如一级开发中，生地变成熟地后，通过招拍挂后的溢价就是基金的收益。参与二级开发，也会根据股权分配利益。”肖辉利坦言。

　　分散风险

　　2009年，中央曾经出台过加强小城镇建设的决定，旋即便有1800多个中心镇被列入建设重点，但在“大干快上，盲目上马”的热潮后，小城镇建设的资金瓶颈及不可持续发展等相关问题逐一显露。北京市率先打造的将政府与市场相结合，将盈利项目与非盈利项目相捆绑的小城镇发展基金的新型融资平台，正是为了谋求突破这一瓶颈。

　　武汉科技大学金融证券研究所所长董登新在接受本报记者采访时认为，北京市小城镇发展基金是地方政府融资平台的一种有益尝试。过去地方政府债务平台比较单一，基本上以地方政府的信用为担保，展开配套银行融资，风险过度集中，加大了地方政府的偿债风险和银行的信贷风险。而小城镇发展基金在运作模式上有一定市场化特征，政府的资本导向驱动民间资本来参与，进而将风险向民间资本分散，缓解地方政府的偿债压力。

　　清华大学经济管理学院金融系副主任朱武祥也认为，小城镇发展基金将政府资本与民间资本联动，可缓解地方政府债务压力。类似于公用事业建设中采取的PPP（公私合作伙伴关系）管理模式，引入商业资本，削减政府的投入，脱离了完全靠政府信用融资的平台概念。

　　中国人民大学对外战略研究中心研究员翟东升则告诉记者，北京市小城镇发展基金总体上还是借用了政府信用，只不过利用了民间资本的杠杆，至于能不能真正把地方政府从土地财政中解脱出来还很难说。过去地方政府融资平台通过财政、发债、银行贷款等方式筹集来的资金，投入到没有收益和自偿能力的项目上，最后由国家兜底。而北京尝试的小城镇发展基金，90%是民间资本，无疑将风险转移了。

　　文雨泽认为，在主体性质上，这和地方政府融资平台有一定差异，小城镇建设项目的融资将有一定的商业投资回报，可理解为“变相的融资平台”，只不过由政府主导股权项目明确，风险相对较低。